政府采购服务与政府购买服务

有读者提到“一直分不清政府采购服务和政府购买服务”，希望我能讲讲二者的区别和关系。

想要弄清二者的关系，自然是先要分析二者的含义和范畴。

我们先来讲讲政府采购服务。

政府采购服务属于政府采购的范围。关于政府采购，我们在《政府采购的货物、工程与服务》、《政府采购的货物、工程与服务（续）》里介绍过，这里做个回顾与梳理。

一、政府采购的定义与内容

政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

这是《政府采购法》关于政府采购的定义。当政府因自身需要发生采购行为，在满足两个条件时，需要受《政府采购法》的管理和规范。这两个条件为：

第一，使用财政性资金进行采购；

第二，采购对象在集中采购目录内或采购限额以上的。

实际上，绝大多数的政府采购行为都需要在《政府采购法》的框架下实行。

政府采购的内容按照对象分为货物、工程和服务三类。

第一类，货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。

第二类，工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。

第三类，服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。

根据《政府采购品目分类目录》，政府采购货物、工程和服务的具体内容如下：

以上是政府采购三大类的基本内容。政府采购对象为“服务”时，就是前文提到的政府采购服务。下面我们针对政府采购服务做一个展开。

二、政府采购服务的内容和对象

财政部对政府采购服务的内容分为25大类，内容很多，但我们如果做一个初步分析，会发现政府采购服务实际可以分为两大部分：“政府自身需要的服务”和“政府向社会公众提供的公共服务”。

第一，“政府自身需要的服务”，是指政府部门作为服务需求主体，采购一家服务商为政府自己提供相关服务。

比如XX水务局要建设一个水利项目，计划找一家项目总承包单位，为该项目提供项目勘察、设计、采购、施工、竣工验收等全过程或若干阶段的承包服务。这属于工程总承包服务（C11050000）；

比如XX卫健委平日里有一些合作需求，要与其他公司签订合作协议，因为单位没有专业的法律人才，需要找一家专业的律师事务所提供年度法律咨询服务。这属于法律咨询服务（C20030300）。

这些都是为政府自身提供的服务，需求主体是政府，服务对象也是政府。

第二，“政府向社会公众提供的公共服务”，是指政府部门作为公共服务提供方，采购一家服务商为政府去给老百姓提供公共服务。

各级政府要承担为当地老百姓提供教育、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、生育等公共服务的职责。

那么，可能因为人员紧缺、精力有限等多重原因，政府部门可以把公共服务外包出去，引入社会主体来提供公共服务。政府部门按照合同约定向社会主体支付一定的费用，同时，社会主体接受政府部门监督。

在这种情形下，需求主体是政府，服务对象是社会公众。因为服务对象是社会公众，所以这种情形下对于服务商的采购，就需要更加的谨慎和细化的管理。

因此，财政部专门针对“政府向社会公众提供的公共服务”的采购，制定了《政府购买服务管理办法》。针对“政府向社会公众提供的公共服务”这部分内容的采购，也叫“政府购买服务”。

现在，我们再来看政府购买服务的官方定义，就比较好理解了。

政府购买服务，是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。

大家可以通过思维导图来总结下政府采购服务和政府购买服务的关系。

政府采购包括政府采购货物、政府采购工程、政府采购服务；

其中，政府采购服务包含“政府自身需要的服务”和“政府向社会公众提供的公共服务”；针对“政府向社会公众提供的公共服务”的采购，又称为政府购买服务。

最终，我们可以得出这样一个结论：从采购内容上来看，政府采购服务包括政府购买服务。

可能有读者问了，有些文章说“ 政府购买服务与政府采购服务不是简单的包含与被包含关系”，这又怎么理解呢？

根据上述的内容分析，政府采购服务属于政府采购的内容，要遵循《政府采购法》；政府购买服务是政府采购服务的一部分，所以，在遵循《政府采购法》的基础上，同时受《政府购买服务管理办法》管理。

因为二者受不同的制度约束，自然在采购主体、承接主体、购买方式等方面呈现出不同的业务规则，或者说是更细化的业务规定。但这并不影响“政府采购服务包括政府购买服务”这一结论。

“ 政府购买服务与政府采购服务不是简单的包含与被包含关系”这一说法，可能更多地从“二者存在业务规则上的不同”而得出的结论，这样反而显得有些复杂化，让初学者不易理解。

对于“下结论”这件事，我们抓住核心要点和主要结构即可，这样才能更明晰地搭建知识框架，有条不紊地继续深入研究。

了解了政府采购服务和政府购买服务的关系，我们再来看二者在落地时的业务规则。

前面我们提到：政府购买服务既要遵循《政府采购法》，又受《政府购买服务管理办法》管理。一项业务如果有专门的管理办法同时又有上位法，在具体落地时，通常会按照量身定制的制度去实行。

所以，对于政府购买服务的业务规则，我们以《政府购买服务管理办法》为主；政府采购服务（不含政府购买服务）则以《政府采购法》为主。

为了后文看起来方便，下文的政府采购服务如无特别说明，均为不包含政府购买服务的政府采购服务。

一、采购主体（购买主体）

政府采购服务的采购主体为各级国家机关、事业单位和团体组织；

政府购买服务的购买主体为各级国家机关。

初学者学习业务规则，特别是做区分对比时，会习惯性地机械记住二者的不同。这是短效学习，适合临时应对和考试；而长效学习，是要做到真正理解，以便知识长在自己的框架里。

首先，政府采购服务的主体是“政府”二字，政府在广义上的范畴就包括各级国家机关、事业单位和团体组织，所以，政府采购的采购主体就是这些机构。

而政府购买服务的购买主体呢？

政府购买服务是政府将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的公共服务，交由符合条件的服务供应商承担。简单来说，是将需要承担的公共服务职责外包出去。

《政府购买服务管理办法》特意提到：公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织，不作为政府购买服务的购买主体。

公益一类事业单位的功能定位是负责直接提供特定领域公益服务的主体。也就是说，它是国家为了提供特定的公共服务专门成立的机构，比如公立学校、公立医院。专门成立的机构还要把主业外包，那就失去了它自身存在的意义。

团体组织、群团组织的核心定位是社会自治与行业服务，比如全国妇联、行业协会、学术组织等，它们本身不承担公共服务的职责，因此也就不涉及政府购买服务。

所以，政府购买服务的购买主体为各级国家机关。

二、采购内容

政府采购服务，根据《政府采购法》包括“政府自身需要的服务”和“政府向社会公众提供的公共服务”两大内容；

政府购买服务，根据《政府购买服务管理办法》包括“政府向社会公众提供的公共服务”和“政府履职所需辅助性服务”。

政府履职所需辅助性服务，包括法律服务、课题研究和社会调查服务、会计审计服务、会议服务、工程服务、评审评估和评价服务、咨询服务、机关工作人员培训服务、信息化服务等。

从严格意义上来讲，政府购买服务除了包含“B、政府提供的公共服务”外，实际上还包含“A、政府自身需要的服务”。

当初国家出台《政府购买服务管理办法》，主要是为了改进政府提供公共服务方式，希望在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度，即政府购买服务的内容主要是针对“政府向社会公众提供的公共服务”这一部分，以B为主，以A为辅。

在实务中，各地在落地时（政府机关采购服务），不管是否涉及公共服务，基本上用的都是政府购买服务的名义。这也不存在什么矛盾，因为政府购买服务本身就属于政府采购的一部分，而且政府购买服务的流程和政府采购服务基本一样（具体见下文）。

所以，在实务中，如果不涉及公共服务事项的外包事项，政府采购服务和政府购买服务就是差不多的含义，大家也没必要纠结二者区别。

我们举几个例子，让大家感受感受。

三、采购方式

《政府采购法》规定政府采购可采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价及其他采购方式。同时明确，公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

即政府采购服务，可以采用上述多种方式进行采购，但应将公开招标应作为主要采购方式。

而《政府购买服务管理办法》没有明确政府购买服务采用什么购买方式，而是提到“政府购买服务项目采购环节的执行和监督管理，按照政府采购法律、行政法规和相关制度执行”。

所以，政府购买服务的购买方式与政府采购服务一样。这里也验证了政府采购服务与政府购买服务在制度上是有衔接性的。

四、关于政府购买服务的特殊规定

因为政府购买服务是外包公共服务事项，涉及社会公众，因此在执行上有更多的规范和标准，我们简单梳理几个。

第一，合同期限有限制。政府购买服务合同履行期限一般不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同。

第二，服务项目不得转包。承接主体（服务商）应当按照合同约定提供服务，不得将服务项目转包给其他主体。

第三，服务范围有目录。政府购买服务的具体范围和内容也有自己的指导性目录管理。财政部和省级财政部门分别制定本级政府购买服务指导性目录。

比如《中央本级政府购买服务指导性目录》、《浙江省政府向社会力量购买服务指导性目录（2025年度）》、《内蒙古自治区人民政府办公厅购买服务目录》等。

说到这里，相信大家对政府采购服务和政府购买服务都区分得比较清楚了。

从采购内容上来看，政府采购服务包含政府购买服务；政府购买服务是政府采购服务中一类特殊的服务类别。虽然是包含关系，但因受各自的主要制度影响，在采购实践中会有不同的业务规则。